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國家能源局南方監管局副局長鄭毅:企業·政府·全社會 共建共治共享電力安全生產環境丨安全生產大家談?

anquanyue.org.cn時間:2019/7/11 8:57:04
來源:中國電力新聞網次瀏覽

企業·政府·全社會

共建共治共享電力安全生產環境

國家能源局南方監管局副局長 鄭毅 

 

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視安全生產工作。習近平總書記從黨和國家事業的發展、人民幸福安康的高度出發,提出了總體國家安全觀的新理念,強調要牢固樹立安全發展理念,始終把人民群眾生命安全放在第一位,牢牢樹立發展不能以犧牲人的生命為代價這個觀念。作為國家長治久安、總體安全的重要一環,電力安全穩定運行和可靠供應事關人民福祉,事關經濟社會發展全局,事關全面建成社會主義現代化強國,保障電力安全生產意義重大。本文結合南方區域電力安全監管實際,思考提出如何在《安全生產法》統領下共舉企業、政府、公眾之力,共建共治共享電力安全生產環境。


落實企業主體責任是根本


企業所承擔的安全生產主體責任是做好安全工作的根本。《安全生產法》已將企業履行安全生產主體責任明確為法律責任,企業主要負責人、有關管理人員必須履行安全管理職責。在強大法律震懾下,電力企業將電力安全外部性迅速內部化,形成內生的安全管理工作機制,筑牢安全生產的根基。《安全生產法》規定了18項主體責任,電力企業仍須突出在三個方面下功夫。


一是安全投入要到位

安全投入是企業做好一切安全工作的基礎,包括資金、人員和設備物資投入。作為剛性成本支出,安全投入是《安全生產法》基本規則,企業均應足額保障。但在實際生產活動中,也應看到投入產生的不同效益帶來的投資取舍,對企業安全生產方面的投入積極性存在影響。例如,沿海某發電廠擬投資增設黑啟動設備,本是對自身安全和電網安全均有好處的安全投入,但由于投資回報少,要克服諸多困難才可實施;再如某省“十三五”規劃了直流“背靠背”分割電網方案,對降低大面積停電的風險十分有利,但因投入過大令方案難以實施,且電網經營企業在新型輸配電價格監管模式下,必然權衡其安全投入與其他方面的投入,積極性受到較大影響。


二是企業管理需走心

近年,南方區域電力人身傷亡事故雖大都發生在承包商,但與發包人對承包商和協作隊伍的管理粗放、放任,甚至不聞不問,進而導致項目非法分包、層層轉包等等有著直接關系。對此,特別是在當前南方區域電力生產和建設項目普遍大量外包的背景下,電力企業安全管理無論是對內部管控或是對外包單位管理,必須重視責任的壓實和傳導,必須將法定的基礎管理責任時刻放在心上。


三是安全文化建設有恒心

電力企業應緊扣企業實際積極開展安全生產文化建設,強化安全培訓,將人的安全生產意識、安全生產文化及技能的培養放在突出位置,并將對承包商的管理納入到本單位一并考慮,扎實開展各項針對性、實用性培訓教育,以安全文化軟實力建設促使安全生產在“人”這個關鍵因素上發揮作用。


強化政府監管是關鍵


黨的十八屆三中全會首次提出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十九大報告進一步把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為實現社會主義現代化的重要內容。在電力安全外部性還不能自覺內部化的情況下,作為國家治理體系的重要組成部分,政府治理體系建設應不斷強化,政府監管的作用不能缺位。《安全生產法》對政府部門安全監管責任有明確的規定,不同于電力企業管理,重點在于督促企業及其實際控制人落實主體責任,在于協調統一行動,在于警示提醒突出問題等。

 

 一是將維護電力公共安全作為重大政治責任扛在肩上。電力安全的外部性很大程度體現為公共安全的問題,部分事故對社會造成的損失遠大于對電力企業自身造成的損失,防止和減少電力公共安全事故是政府部門的重大政治責任。電力行業應在三個重點領域優先配置監管資源:一是防止發生大面積停電事故,這類事故會直接導致經濟社會活動停頓、群眾工作生活混亂、次生公共安全事件觸發等。本世紀初美國、加拿大“8·14”大停電造成美國東北部和加拿大東部機場癱瘓、公共交通癱瘓、航班延遲、成千上萬的人被困在地鐵、電梯、火車和高速公路上,超過5000萬人的失去電力供應,停電時間29小時后才完全恢復電力;2012年印度發生的停電事故,覆蓋了一半以上的國土,直接影響6億多人的生活。二是保障水電站大壩運行安全,漫壩、潰壩事故可能導致水庫下游人民群眾群死群傷和財產巨大損失。2018年老撾發生“7·23”大壩坍塌事故,周邊居民死亡數十人,失蹤近百人;2017年2月,美國奧羅維爾大壩大壩溢洪道在泄洪時出現了一個長200英尺、深30英尺的大洞,致使無法充分泄洪,大壩周邊居民被要求緊急疏散。三是防范電力基礎設施危害公共安全事件發生,電力基礎設施數量龐大、分布面廣,但因其電力的特殊屬性影響公眾安全的情況時有發生。近年來部分地區因供用電設施造成群眾觸電事故仍時有發生,2018年美國加州輸電線路故障,被認為引發美國加州森林大火的原因。
 二是推動監管方式轉型。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國、建設社會主義法治國家作出了全面部署。執法力量是依法治理的重要保證,必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準,著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍,為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障,從源頭上把好行政決策、行政行為出關口,切實解決執法隊伍建設滯后、執法手段落后、執法經驗不足等普遍問題。同時,把適用于電力安全監管的法規要用足用好,執法依據不局限于部門規章,經充分授權后,全國人大、國務院出臺的《安全生產法》《建筑法》《電力設施保護條例》《建設工程安全管理條例》《建設工程質量管理條例》等均可作為電力監管機構執法的依據。此外,監管的方式方法還有很大創新空間,例如探索圍繞企業落實安全管理責任方面開展安全責任審計,研究責任審計報告的用途等。
 三是推動分級屬地監管。電力系統是“統一調度、分級管理”的運行系統;簡政放權背景下,電力項目實行“統一規劃,分級審批”,電力安全管理先天具備“分級管理”屬性。因此,電力安全監管應構建國家監督、屬地管理、企業主體的分級監管體系。《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》(中發〔2016〕32號)中明確要求“理順民航、鐵路、電力等行業跨區域監管體制,明確行業監管、區域監管與地方監管職責”;《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》要求縣級以上地方各級政府主要負責人“按照分級屬地管理原則明確本地區各類生產經營單位的安全生產監管部門”。中央關于安全生產領域改革的有關精神已經非常明確,需要地方各級政府落實到位。


動員社會力量是基礎


政府治理能力建設正從單一中心的管理控制走向多元主體的協同共治,這是新時代政府治理的大勢所趨。人民群眾是公共安全的利益攸關方,是多元協同共治的主體之一,因此,動員社會力量參與電力安全治理是十分必要和有效的。公民參與、公開透明、政社協作是協同共治的三個基本原則。

一是依法依規受理人民群眾舉報電力安全隱患。

向有關部門報告安全隱患是《安全生產法》賦予群眾的權利。充分發揮12398能源監管投訴舉報熱線作用,高度重視投訴舉報事項,認真履行監管職責,依法依規對受理的每一個投訴舉報進行核實和處理,對屬于地方政府管理職責的應及時移送。

二是擴大社會參與監督的途徑。

執法部門加大對監管中發現的問題、企業違法違規行為向社會公開力度,擴大事故(事件)通報范圍,以向社會通報為常態,行業內通報為例外,制定企業安全信息披露實施制度,督促電力企業披露信息,不斷加大信息公開力度。

三是聯合懲戒安全記錄不良和安全生產失信的實體及個人。

僅靠安全監管部門單打獨斗、各自為戰不足以對失信者形成足夠震懾。試想一個安全記錄劣跡斑斑的電力企業仍能獲準大規模發展電力項目或者其他行業的項目,無疑是對安全不守法的縱容。聯合懲戒,關鍵在“聯合”。要充分運用統一數據平臺,建立跨地區、跨部門、跨行業的聯合懲戒機制,形成政府部門協同聯動、行業組織自律管理、信用服務機構積極參與、社會輿論廣泛監督的共同治理格局,讓安全生產失信者寸步難行。

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